Republico aqui a Decisão. Para vê-la no original clique aqui. (Documento longo)
AÇÃO CIVIL PÚBLICA Nº 5000872-38.2011.404.7002/PR
DECISÃO
Trata-se de requerimento formulado pelo Sindicato das Empresas de Turismo de Foz do Iguaçu no evento 170, requerendo cumprimento da sentença que homologou acordo entre as partes, pois alega que o ICMBio não cumpriu o acordo.
Para melhor compreensão da decisão que será proferida adiante, entendo necessário fazer um retrospecto deste processo.
A presente Ação Civil Pública foi inicialmente proposta pelo Instituto Justiça Ambiental (IJA), que posteriormente pediu desistência, sendo sucedido pelo MPF, nos termos do artigo 5º, §3º, da Lei 7347/85.
Requereu a entidade autora a instalação de controladores eletrônicos de velocidade na Rodovia existente no interior do Parque Nacional do Iguaçu, bem como fosse impedida a entrada de veículos no parque, excetuados os da concessionária que explora o sistema de visitação turística ou aqueles expressamente autorizados.
Alegava a entidade autora que o ICMBio não vinha cumprindo o Plano de Manejo do Parque Nacional do Iguaçu, gerando morte sistemática de diversas espécies de animais por atropelamento.
No início do processo tentou-se conciliação, porém sem êxito.
Sobre a conciliação, vale registrar, esse juízo a tentou desde o início do processo. Duas audiências foram realizadas e, além disso, esperou-se uma solução consensual de 13/05/2011 a 03/06/2012 (vide eventos 3, 13, 32, 47, 53), isso porque o ICMBio alegava que estava na iminência de publicar uma Instrução Normativa que regulamentaria o ingresso de veículos no Parque Nacional do Iguaçu (vide ata da audiência do evento 53).
Como tal instrução não foi publicada, proferiu-se a decisão do evento 71, cujos fundamentos transcrevo novamente:
'(...)
Inicialmente, justifico a demora em apreciar o pedido liminar por estar aguardando a publicação da Instrução Normativa anunciada pelo ICMBio na última audiência realizada e na petição do evento 63, o que até agora não ocorreu.
Sendo assim, passo ao exame do pedido de liminar.
O Parque Nacional do Iguaçu possui cerca de 185.262,5 mil hectares.
Desses, cerca de 03% (três por cento) representam o complexo de visitação pública (Cataratas do Iguaçu, Hotel e outros passeios disponibilizados aos visitantes).
Não se insurge a Autora contra a existência do Hotel no interior do Parque ou contra os serviços passeios disponibilizados aos visitantes.
Insurge-se, baseada no Plano de Manejo do Parque Nacional do Iguaçu, tão somente contra o ingresso de alguns veículos no interior do Parque e contra a falta de mecanismos capazes de coibir excessos de velocidade, pois isso estaria colocando em risco animais do ecossistema do Parque Nacional do Iguaçu, citando a título de exemplo o atropelamento com morte de uma onça pintada.
Os pedidos são esses:
a) Imediata remoção das placas de limite de velocidade equivocadas (50 km/h e 60 km/h);
b) Instalação, no prazo máximo de 30 dias, de placas que informem a velocidade limite prevista no Plano de Manejo (40 km/h);
c) Instalação, no prazo máximo de 60 dias, de controladores eletrônicos de velocidade, devendo os registros de velocidade ser enviados periodicamente ao Ministério Público Federal...;
d) Imediato impedimento de entrada no Parque Nacional do Iguaçu, de qualquer veículo que não seja da concessionária Cataratas S.A. ou expressamente autorizado.
Passo ao exame.
No que tange ao ingresso de veículos no interior do Parque Nacional do Iguaçu, dispõe o Plano de Manejo:
Item 7.4.5.2-Subprograma de Administração e Manutenção, subitem33 -Estabelecer um transporte único para atender as AD (Área de Desenvolvimento) localizadas ao longo da BR-469: 'Além do transporte coletivo, será permitida na BR 469 a circulação de veículos de serviço do Parque, de seus funcionários e demais credenciados, todos devidamente identificados com adesivo colocado no pára-brisa'.
Em igual sentido o item 7.4.4.2 -Subprograma de Proteção, subitem 17 -Controlar a velocidade na BR 469:
'Até que sistema de transporte coletivo do Parque seja implantado, estabelecer, junto à entrada, uma campanha alertando aos motoristas dos problemas causados pelo excesso de velocidade, bem como as punições para quem desrespeitar o limite de velocidade'.
Quanto à visitação pública do Parque Nacional, por volta do ano de 2000 o sistema foi licitado, sendo o Primeiro Parque Nacional a adotar um sistema concessionado de visitação pública/turística.
Nesse sentir, pelo que se depreende do Plano de Manejo, bem ainda pelo contrato de concessão do sistema de visitação, após esse o transporte de turistas no interior do Parque parece competir unicamente à Concessionária, mediante sistema de transporte coletivo.
Nada obstante, observa-se que além da Concessionária qualquer Agência de Turismo ou profissionais liberais Taxistas podem ingressar no Parque Nacional com turistas, com qualquer tipo de veículo, estimando-se que atualmente 80% dos turistas que visitam o Parque valham-se do transporte coletivo da Concessionária e o restante valha-se de serviços de outras empresas de Turismo (coletivos e veículos de passeio) e Taxistas.
Embora a concessão do sistema de visitação do Parque Nacional do Iguaçu tenha reduzido consideravelmente a circulação de veículos em seu interior, o crescente número de visitantes está a exigir, hoje mais do que ontem, o enfrentamento do tema, pois o crescente número de visitantes tem feito crescer também a circulação de veículos que não os coletivos da Concessionária, senão vejamos:
Ano 2000 -767.157 visitantes
Ano 2005 -1.084.239 visitantes
Ano 2010 -1.265.765 visitantes
Ano 2011 -1.394.187 visitantes
Por ser o Parque Nacional do Iguaçu uma unidade de conservação, o Plano de Manejo é o documento técnico mediante o qual, com fundamento nos objetivos gerais da unidade de conservação, estabelece as normas que devem presidir o uso da área e o manejo dos recursos naturais, inclusive a implantação das estruturas físicas necessárias à gestão da unidade (Lei 9985, de 18 de julho de 2000).
E da leitura desse, o que se infere, em princípio, é que o transporte dos turistas deve ser feito de forma coletiva e, existindo concessionária para esse fim, é de supor-se competir-lhe tal encargo.
Este Juízo é sensível ao respeitável trabalho exercido por todas as Agências de Turismo e por todos os Taxistas que transportam turistas, e também reconhece sua indiscutível importância para o desenvolvimento econômico de Foz do Iguaçu. Todavia, o uso público do Parque Nacional do Iguaçu, sobretudo em face do crescente número de visitantes, não pode desconsiderar as diretrizes traçadas pela Autoridade Ambiental no Plano de Manejo.
Se o ICMBio entende que o Plano de Manejo pode ou deve ser revisto/revisado/aperfeiçoado /reinterpretado no que tange à circulação de veículos no interior do PNI deve fazê-lo, mas enquanto isso não ocorre deve observá-lo.
Como disse o ICMBio na manifestação do evento 63, 'o fluxo de veículos no interior do PNI é uma questão delicada e polêmica...', mas essa dificuldade não pode impedir que a sociedade discuta e encontre o ponto de equilíbrio entre o desenvolvimento econômico e a preservação ambiental.
O próprio ICMBio, na petição do evento 63, informa que em 2009 foram registradas 12 infrações de trânsito; em 2010, 49; e em 2011, 19. Esses números confirmam o risco de dano à fauna do PNI. Presente, pois, o periculum in mora, pois apesar da visitação ser restrita a apenas 3% da área do PNI, é comum a presença de aves, répteis, felinos etc nas imediações da Rodovia que dá acesso às Cataratas.
A decisão acima determinou que o transporte de turistas no PNI fosse feita exclusivamente pela concessionária e que os hóspedes do hotel fossem transportados por ele. Essa decisão deu ensejo a inúmeros protestos, recursos e novas ações impetradas por diversos segmentos turísticos da cidade de Foz do Iguaçu.
Na contestação oferecida pelo ICMBio (evento 121 -item 2.2 da contestação), porém, foi requerido a retomada de conciliação, senão vejamos:
'(...)
2.2. DO ACESSO DE VEÍCULOS PARTICULARES -NECESSIDADE DE CONCILIAÇÃO O autor requer seja impedida a entrada de veículos particulares no Parque, excetuados apenas os da Concessionária Cataratas S/A ou aqueles expressamente autorizados.
Por brevidade, remete-se leitura à Nota Técnica n. 10/2012 -CGEUP/DIMAN/ICMBio (em anexo), donde se extrai a contextualização da questão referente ao ingersso de veículos de turismo e táxis não-cadastrados no interior do Parque Nacional do Iguaçu -PNI.
Em suma, a Coordenação Geral de Uso Público e Negócios -CGEUP do ICMBio entende pela total pertinência do mérito da decisão liminar desse MM. Juízo, no sentido de que o transporte de turistas no interior do PNI seja feito apenas pela concessionária e que o transporte dos turistas hospedados no Hotel das Cataratas existente no parque seja feito em observância ao contrato de exploração, ficando vedada a entrada em qualquer hora do dia ou da noite de outros veículos para levar ou buscar hóspedes.
Porém, sensível à importância do trade turístico para a visitação do Parque e a assunção de compromissos contratuais com agências de turismo de todo o mundo, propõe-se seja erseguido um ponto de equilíbrio entre o desenvolvimento econômico e a preservação ambiental.
O trade turístico dessa municipalidade, conforme se observa do Ofício n.102/2012 (em anexo), compõe 193 meios de hospedagem (hotel, pousadas, albergues, etc.), 152 agências de turismo, 1.618 veículos de turismo (com capacidade para 19.866 pessoas), 836 guias de turismo, dentre outros, cuja preciosa colaboração galgou ao PNI o status da 2ª atração turística mais visitada do país, além de gerar milhares de empregos diretos e indiretos.
Portanto, dada a relevância do trade turístico para a visitação do PNI, bem como que apenas 3% do Parque é aberto à visitação, requer-se seja designada data para audiência de conciliação, a fim de que o cumprimento do plano de manejo, no tocante ao acesso de veículos particulares no interior do parque, se efetive da forma menos gravosa possível, atendendo tanto aos interesses ambientais quanto às pretensões sociais, desestimulando manifestações e protestos dos segmentos mais afetados e fomentando a pacificação social.
Por oportuno, a Autarquia pretende a restrição gradual de acesso ao PNI dos veículos particulares, não-cadastrados, culminando com o fechamento total ao final de 6 meses, nos termos da proposta em anexo.
(...)'
Em função desse requerimento realizou-se audiência pública amplamente divulgada nos meios de comunicação e onde todos que desejaram puderam manifestar-se (vide eventos 126 e 137).
Na referida audiência, bastando a leitura da ata constante do evento 137, MPF e ICMBio sinalizaram a possibilidade de firmar acordo, que implicaria na imediata revisão do item 7.4.5.2 do Plano de Manejo.
Nova audiência foi realizada (evento143), e nela ultimado acordo entre Ministério Público Federal, ICMBio e por todas entidades nele citadas, entidades essas que foram admitidas no feito como Assistentes Litisconsorciais.
Referido acordo, firmado em 31/08/2012, teve como ponto central a imediata revisão, pelo ICMBio, do item 7.4.5.2 do Plano de Manejo do Parque Nacional do Iguaçu, fixando-se como prazo final para revisão o dia 01/03/2013. Durante o prazo para revisão o acordo estabeleceu regras temporárias.
Tal revisão, importante assinalar -e isso ficou claro na cláusula I do acordo consistia numa obrigação de meio e não de fim.
Ou seja, ficou claro a todos presentes (cláusula I do acordo -evento 143) -e isso nenhuma entidade discute -que o ICMBio não estava assumindo a obrigação de alterar o item 7.4.5.2 do Plano de Manejo, mas sim de revisá-lo, ou seja, de reavaliar se os motivos que levaram àquela redação ainda persistiam.
No dia 01/03/2013 (último dia do prazo), o Presidente do ICMBio publicou a Portaria 163 (juntada no evento 166), em que manteve as normas e condições de entrada e circulação de veículos no interior do Parque Nacional do Iguaçu previstas no item 7.4.5.2 do Plano de Manejo. Curiosamente, porém, permitiu que os veículos continuassem circulando no interior do Parque Nacional até 29/12/2013.
Contra a Portaria 166 insurge-se no evento 170 o Sindetur-Sindicato das Empresa de Turismo de Foz do Iguaçu, alegando que o ICMBio não cumpriu o acordo firmado, pois não revisou o item 7.4.5.2 do Plano de Manejo.
Relatado. DECIDO.
Inicialmente, deixo consignado que o Sindicato subscritor da petição do evento 170 integra os que firmaram o acordo do evento 143, sendo indiscutível, portanto, sua legitimidade processual para exigir o cumprimento da sentença.
Após a petição do Sindicato no evento 170, solicitei ao ICMBio que trouxesse aos autos a íntegra do processo administrativo que embasou a Portaria 166, de 01/03/2013, o qual encontra-se juntado no evento 178, PROCADM 2, 3 e 4.
O processo administrativo de revisão do item 7.4.5.2, em cumprimento ao acordo, foi iniciado em 05/09/2012.
Nesse processo administrativo observa-se que o primeiro documento conclusivo a ser mencionado é a Informação Técnica n. 028, de 14/12/2012, PARNA IGUAÇU (fls. 46 e seguintes do PA -EVENTO 178). Nesse o documento, a equipe técnica (fl. 51/verso do PA), após estabelecer as diversas categorias de transporte (Transporte do Parque, Transporte Privativo, Transporte do Hotel das Cataratas, Transporte de Eventos, Veículos de Serviço, Veículos de Funcionários etc), concluiu pela viabilidade de que o transporte de visitantes seja feito pelo ICMBio, pela Concessionária e por veículos de transporte turístico de Foz do Iguaçu.
No ICMBio, em Brasília, vale registrar, as primeiras providências que foram adotadas no processo administrativo datam de 07 de fevereiro de 2013 (fl. 96 do PA), onde um memorando circular subscrito pelo Coordenador Marcelo Rodrigues Kinouchi encaminha a vários setores do ICMBio o pedido de abertura de processo de revisão do Plano de Manejo.
Isso mesmo. Somente 07 de fevereiro de 2013, lembrando que o prazo final seria 01/03/2013.
Em 21/02/2013 (fl. 114 do PA), no ICMBio em Brasília, foi emitida Nota Técnica 03/2013/COECO/CGEUP/DIMAN/ICMBio que concluiu no item 5.1: 'somos inteiramente favoráveis ao encaminhamento dado pelo PNI à negociação que se seguiu à Ação Civil Pública. Consideramos pertinente a revisão do Plano de Manejo proposta e sugerimos que a DIMAN dê a sua anuência à realização do processo, com as pequenas alterações de conteúdo propostas na presente Nota Técnica.'
Em 28/02/2013 (fl. 118 do PA) foi emitida a Nota Técnica 16/2013COMAN/ CGCAP/DIMAN/ICMBio, que conclui pela manutenção do item 7.4.5.2 do Plano de Manejo, asseverando na fl. 119 que: 'Frente ao termo de acordo judicial, o ICMBio reestudou a situação em pauta e concluiu que não existem fatos técnicos novos que dêem suporte a qualquer iniciativa no sentido de permitir o acesso de táxis e vans de turismo à área das cataratas. O incremento da visitação verificado nos últimos anos só reforça a necessidade de se ter um transporte interno único para os visitantes. Fica, assim, mantida a determinação do PM sobre o transporte único'.
Diz ainda a referida Nota Técnica (fl. 118): 'A decisão final foi tomada após amplo debate e entendimentos entre as equipes técnicas do ICMBio e do MMA. Compuseram o grupo de decisão final um representante do MMA; a Presidência do ICMBio; a Procuradoria Federal Especializada, do ICMBio, por meio de sua chefia e mais um representante; o Diretor de Criação e Manejo de Unidades de Conservação (DIMAN); o Coordenador Geral de Criação, Planejamento e Avaliação de Unidades de Conservação (CGCAP); a Chefia do PNI e parte da equipe que elaborou o PM.'
Diante do acima narrado, vejo assistir total razão ao Sindicato subscritor da petição do evento 170, pois o ICMBio não cumpriu o acordo firmado no evento 143.
Em primeiro lugar note-se que o ICMBio em Brasília só iniciou a suposta revisão em 07/02/2013, quando o prazo final era 01 de março.
Em segundo lugar há curiosas contradições na Nota Técnica 16/2013COMAN/ CGCAP/DIMAN/ICMBio, senão vejamos:
a) afirma que a Chefia do PNI participou da decisão, quando referida autoridade, pelo MEMO 006/2013-PNI/ICMBio (fls. 78/79 do PA), mostrou-se favorável ao ingresso de veículos no PNI com as restrições de velocidade, fiscalização, penalização etc. Ou seja, o Diretor do Parque Nacional do Iguaçu, pelo que depreende dos autos, parece ter aderido ao entendimento dos técnicos do PNI.
b) afirma que a Procuradoria Federal Especializada, do ICMBio, por meio de sua chefia e mais um representante, também participou da decisão, quando em verdade essa nega tal participação, bastando a leitura do Parecer n.0131/PFE-ICMBIO-SEDE/PGF/AGU (fls. 133/145 do PA).
Mas as contradições não param por aí.
A própria Portaria é a prova maior de que o ICMBio não revisou o item 7.4.5.2 do Plano de Manejo, pois em seu artigo 2º, §3º, dispôs que durante o período de excepcionalidade por ela criado (qual seja, permissão da entrada de veículos até 29/12/2013) 'deverá ser feito estudo e monitoramento detalhado do fluxo de veículos e pessoas, dos impactos positivos e negativos e da satisfação dos visitantes, com vistas a sugestão de possíveis melhorias no acesso à região das Cataratas no Parque Nacional do Iguaçu.'
Mas não é só. A provar que a Portaria 163 foi editada sem ter havido revisão do item 7.4.5.2 é que, após sua edição, foi juntada no processo administrativo nova Nota Técnica (fls. 155/161). Ora, se a Portaria 163 foi o ato final do processo de revisão, por que motivo setores técnicos do ICMBio continuam emitindo pareceres e notas técnicas?
Prosseguem as inconsistências.
Em audiência realizada na Câmara dos Deputados em 21/05/2013 (evento 182 DECL2), posterior portanto à Portaria 163/2013, a Diretora de Criação e Manejo de Unidades de Conservação (DIMAN), Giovana Palazzi, referindo-se à Portaria, disse: 'Com esse prazo temos mais tempo para fazer uma avaliação, para ouvir o setor de turismo, o conselho gestor da unidade, os demais parceiros...'.
Referida Diretora foi além e sacramentou a certeza absoluta deste Juízo de que a Portaria 163 não foi precedida de um processo de revisão. Afirmou a Diretora que qualquer decisão sobre uma possível revogação da portaria ou a adoção de um sistema de transporte misto nos limites do parque, composto por ônibus da concessionária e táxis e vans privados deve ter como fundamento estudos técnicos.
'Temos que avaliar os impactos da circulação de carros no interior do parque, a velocidade, monitorar a fauna, ver quantos empregos realmente são gerados, o grau de satisfação dos visitantes, entender a dinâmica regional'...
(...)
Vamos, então, aproveitar o tempo dado pela Portaria para fazer estudos, para fazer o plano da revisão do plano de manejo, ou seja, o plano do plano'.
Nada mais é preciso dizer.
A Portaria 163 foi um lamentável equívoco pois não houve nenhuma revisão do Plano de Manejo.
Revisar algo não significa ratificá-lo.
Revisar, no caso concreto, seria reavaliar cada um dos aspectos que levaram à edição do item 7.4.5.2.
Como disse a Diretora na transcrição acima, '...fazer estudos, para fazer o plano da revisão do plano de manejo, ou seja, o plano do plano.'
A pseudo revisão feita pelo ICMBio não passou de uma penada sem qualquer estudo técnico.
A nota técnica 28/2013 (fl. 155 e seguintes do PA), diz que o atual Plano de Manejo foi
'realizado dentro de rigorosos procedimentos técnicos e conceituais e com envolvimento dos segmentos sociais que a situação requeria. No tocante aos procedimentos técnicos, foram envolvidos profissionais com reconhecimento pela sua atuação e experiência nas temáticas específicas, bem como a sociedade em geral, por meio dos seus representantes legais, que atuaram em reuniões de consulta populares abertas de amplo alcance.
Estas reuniões envolveram os técnicos que atuavam diretamente na elaboração do PM, do então gestor das Unidades de Conservação (UC) federais, funcionários do PNI, Polícia Florestal do Paraná, representantes dos concessionários, instituições técnicas, organizações não governamentais (ONG), instituições de ensino e pesquisadores, pesquisadores do PM, prefeituras do entorno, associações diversas, o trade turístico dos diversos municípios do entorno, munícipes em geral e outros convidados. A premissa era ouvir e contar com a participação de todos os grupos sociais envolvidos diretamente e indiretamente com as questões do Parque.
(...)
Por fim, cite-se que o PM foi todo desenhado para ter sua implementação em cinco etapas. Ao
longo da sua implantação, como previsto em concepções atuais, o PM passaria por avaliações
periódicas, as quais permitiriam ajustes e correções de rumo, no escopo do que se chamam
avaliações e monitorias...'
E para a edição da Portaria 163, que medidas foram tomadas?
A Portaria163 não tem embasamento técnico e não apresenta nenhum argumento para afastar a conclusão externada na Informação Técnica n. 028, de 14/12/2012, PARNA IGUAÇU (fls. 46 e seguintes do PA), subscrita pela equipe Técnica do Parque Nacional do Iguaçu, composta de biólogos de renomada capacidade técnica, bastando analisar os subscritores da fl. 47.
Não estou a dizer que os técnicos e biólogos do Parque estão certos e os técnicos do ICMBio de Brasília errados. O que afirmo é que a Portaria 163 foi editada sem nenhum embasamento técnico exigido pela Lei 9985/2000 (que institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza - SNUC).
O que houve, repito, foi um mero ato ratificador, e não foi esse o compromisso judicial assumido pelo ICMBio no acordo firmando nesta Ação Civil Pública.
DIANTE DE TODO EXPOSTO, reiterando meu irrestrito respeito a todos integrantes do ICMBio, à Procuradoria Federal que o representa e ao MPF, torno nula a PORTARIA 163/2013 por entender que a mesma não cumpriu o acordo judicial.
Como o acordo judicial do evento 143 não previu nenhuma forma de sanção ao ICMBio pelo descumprimento, deixo consignado que com a anulação da Portaria ficam vigendo novamente todos os termos do acordo, ficando autorizado o ingresso de veículos no interior do Parque Nacional do Iguaçu por prazo indeterminado, até que o ICMBio finalize o processo de revisão, devendo observar a Lei 9985/2000 (que institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza - SNUC) e normas infralegais aplicáveis ao caso.
Deixo consignado que não fixarei prazo para finalização da revisão, para que não se incorra novamente na mesma precipitação que levou à edição da Portaria 163.
Intimem-se. Não havendo recursos arquivem-se novamente.
Foz do Iguaçu (PR), 08 de agosto de 2013.
Rony Ferreira
Juiz Federal
Documento eletrônico assinado por Rony Ferreira, Juiz Federal, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico http://www.jfpr.jus.br/gedpro/verifica/verifica.php, mediante o preenchimento do código verificador 7493611v4 e, se solicitado, do código CRC D96F60CA. Informações adicionais da assinatura: Signatário (a): RONY FERREIRA:2314 Nº de Série do Certificado: 62E87E13127EE7ED Data e Hora: 08/08/2013 16:09:07
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